Les PAPI : quelle efficacité d'un dispositif fédérateur pour la réduction de la vulnérabilité collective aux inondations ?

PAPI: how effective is this federating public policy tool for the reduction of flood's collective vulnerability?

¹ Doctorante CIFRE au sein de la Mission Risques Naturels (MRN) avec l'Université Paris Est de Créteil (Lab'urba) - 1, rue Jules Lefebvre 75431 Paris cedex 9
flora.guillier@mrn.asso.fr
² Université Paris Est de Créteil - Institut d'Urbanisme de Paris - Cité Descartes Bâtiment Bienvenüe, 14-20 boulevard Newton, Champs-sur-Marne 77454 Marne-la-Vallée cedex 2
corinne.larrue@u-pec.fr
³ Mission Risques Naturels - 1, rue Jules Lefebvre 75431 Paris cedex 9
roland.nussbaum@mrn.asso.fr

Résumé

Instaurés en 2002, les PAPI constituent l'instrument phare de la gestion du risque inondation. Ils sont par principe un dispositif multi-actions, qui mobilise l'ensemble des domaines d'action publique en lien avec le risque inondation, ce qui en fait une véritable démarche multi-acteurs, dont il s'agit d'évaluer la capacité fédératrice.

Depuis plus de 10 ans, 130 projets sur près de 70 bassins de risque ont été mis en place. La gouvernance repose principalement sur des structures pilotes de type syndical fondées à l'échelle des bassins ayant la compétence eau et milieux aquatiques, mais certains PAPI sont portés à et par des échelons plus administratifs. La maîtrise d'ouvrage des actions relève à 80 % de quatre types de maîtres d'ouvrage : le porteur, communes, intercommunalités, services de l'Etat.

La concertation des acteurs ne permet cependant pas la mise en place d'une stratégie globale: plus des trois quarts du budget en moyenne est alloué aux mesures structurelles. Les statuts et compétences de la structure porteuse semblent influer sur le contenu des mesures retenues : le ralentissement dynamique apparaît favorisé par les structures gestionnaires de l'eau, des milieux aquatiques et les ouvrages de protection hydraulique par les structures intercommunales ou les communes. Si les PAPI se sont développés de façon plus importante sur des territoires exposés ou à forte sinistralité, 50 % des territoires récemment identifiés TRI n'ont pas développé antérieurement de PAPI.

Les PAPI apparaissent donc comme un instrument efficace de coordination des acteurs, mais leur mise en œuvre semble conditionnée par l'existence préalable d'acteurs et de structures impliqués sur le territoire.

Abstract

Since 2002, Flood Action programs (PAPI) have been the key public policy tool of flood risk management. As they constitute a real multi-actor instrument by mobilizing all the set of actions and public policy domains related to flood risk management, we question their effective capacity to coordinate actors.

For 10 years, 130 programs were implemented in 70 water basins. Their governance relies on support structures that are mainly institutions at a water basin scale in charge with water and aquatic environment domains, but some PAPI are supported by municipalities or their associations. 80 % of project management is conducted by four actor's types: support structure, municipalities, municipalities associations and State services.

Actor's coordination to construct a varied strategy seems limited: on average, more than 75% of overall budget is dedicated to structural measures. The support structure's status and jurisdictions seems to be linked to the choice of measures: slowing down water courses are mostly implemented by water and aquatic environment management structures- and hydraulic defense structures are more implemented by municipalities or their associations-. Even though PAPI shows a highest development on vulnerable territories at the national scale, 50% of the territories identified with a high level of flood risk are not yet concerned.

PAPI appear as an effective tool to coordinate actor to construct a common strategy, but the decision to elaborate such a program seems to be conditioned by previous existing actors and structures.